Pada tahun 2017, sebuah tim pejabat senior dari daerah pedesaan Bianma di tepi barat daya provinsi Sichuan melakukan perjalanan sejauh 2.000 km ke kota Shaoxing di provinsi Zhejiang yang padat penduduknya di China timur.
Misi mereka adalah untuk menegosiasikan kesepakatan yang akan memungkinkan otoritas Shaoxing untuk menjual pengembang hak untuk membangun di atas tanah yang seharusnya disediakan untuk pelestarian lahan pertanian. Pembicaraan dibuka dua hari setelah pemerintah pusat China mengeluarkan aturan yang memungkinkan daerah pedesaan miskin tertentu untuk mentransfer kuota hak bangunan ke daerah perkotaan yang lebih kaya dalam program percontohan.
Itu adalah awal dari percobaan selama bertahun-tahun oleh pemerintah pusat dalam memungkinkan pemerintah daerah untuk memperdagangkan kuota penggunaan lahan di antara mereka sendiri dengan harapan memenuhi permintaan untuk pembangunan perkotaan sambil juga memastikan pelestarian lahan subur yang cukup untuk memberi makan 1,4 miliar orang China.
Sebuah dokumen kebijakan baru-baru ini diharapkan dapat membuka jalan bagi peluncuran perbaikan yang lebih luas, mengurangi peran pemerintah pusat dan memungkinkan pemerintah daerah untuk secara langsung menangani transaksi dan mengelola dana yang mereka kumpulkan. Perubahan itu berarti program tersebut bergerak dari “koordinasi negara” menuju pendekatan “berorientasi pasar”, kata Kong Xiangbin, seorang profesor ilmu tanah di China Agricultural University di Beijing.
Penggunaan lahan di Cina dikontrol ketat oleh negara karena semua tanah dianggap milik publik. Pemerintah pusat menetapkan garis bawah nasional untuk total luas lahan pertanian yang harus dipertahankan untuk menghasilkan makanan yang memadai.
Pertumbuhan ekonomi dan percepatan urbanisasi telah mendorong permintaan untuk pembangunan komersial dan industri di banyak bagian negara, mengancam lahan pertanian. Di bawah kebijakan yang diperkenalkan pada tahun 1997 yang menyerukan “keseimbangan dinamis” lahan subur, daerah di mana lahan pertanian digunakan untuk konstruksi harus membangun kembali jumlah lahan yang setara menjadi ladang yang dibudidayakan atau memaksa pengembang untuk membayar kompensasi untuk pembangunan kembali tersebut.
Selama tahun-tahun berikutnya, kebijakan tersebut berkembang menjadi mekanisme yang memungkinkan pengembang untuk membeli kuota penggunaan lahan dan membayar kompensasi untuk penggunaan lahan pertanian. Dana yang terkumpul ditujukan untuk pengembangan lahan pertanian baru. Kuota dapat ditransfer lintas wilayah dalam satu provinsi tetapi tidak dapat diperdagangkan lintas provinsi.
Di bawah program percontohan pemerintah pusat pada November 2017, beberapa daerah yang sangat miskin diberi wewenang untuk memperdagangkan kuota penggunaan lahan dengan rekan-rekan yang ditunjuk di daerah maju. Itulah yang membawa para pejabat Bianma ke distrik Yuecheng di Shaoxing.
Sebulan setelah pembicaraan dibuka, para pihak menandatangani perjanjian untuk mentransfer 7.000 mu (467 hektar atau 1.154 hektar) kuota tanah dari Bianma ke Yuecheng. Kesepakatan itu memungkinkan distrik Yuecheng untuk mengembangkan daerah tambahan dan membawa Bianma lebih dari 5 miliar yuan (S $ 1,03 miliar) sebagai kompensasi untuk kuota penggunaan lahan. Ekonomi Bianma hanya menghasilkan 3,8 miliar yuan tahun itu. Kesepakatan itu adalah transfer kuota tanah lintas provinsi pertama di China.
Program percontohan membatasi transfer antara beberapa daerah yang sangat miskin dan daerah paling maju termasuk Beijing, Zhejiang dan Guangdong sebagai bagian dari upaya pengentasan kemiskinan yang lebih luas.
Pada 11 April, total 198 miliar yuan telah dibayarkan ke daerah-daerah yang kurang berkembang melalui transfer kuota tanah, menurut Kementerian Keuangan. Provinsi barat Yunnan, Xinjiang dan Gansu adalah penerima teratas. Lebih dari 20 provinsi telah terlibat dalam program ini.
Menguji air
Tekanan untuk skala transfer kuota lahan yang lebih luas telah meningkat karena ketidakseimbangan antara sumber daya lahan negara dan permintaan untuk pembangunan ekonomi tumbuh lebih akut. Di provinsi maju dan lebih padat penduduknya di timur, sumber daya lahan menjadi semakin langka, membatasi pembangunan perkotaan. Di wilayah barat yang luas, sumber daya lahan lebih banyak dengan permintaan yang lebih sedikit.
Menurut Kementerian Pertanahan dan Sumber Daya, hampir setengah dari tanah subur China berada di lima provinsi yang kurang berkembang – Xinjiang, Heilongjiang, Henan, Yunnan dan Gansu. 11 wilayah paling berkembang di timur hanya menyumbang 15,4 persen dari lahan pertanian.
Ada dorongan yang berkembang di antara daerah maju untuk membeli kuota penggunaan lahan dari daerah dengan sumber daya lahan yang cukup. Kompensasi yang dibayarkan oleh pembeli dapat memberikan pendapatan ke daerah yang kurang berkembang.
Pada tahun 2018, pemerintah mengeluarkan dua dokumen tambahan untuk menguraikan aturan transfer kuota lintas provinsi dan pengelolaan dana. Mereka menentukan bahwa perdagangan kuota tunduk pada persetujuan pemerintah pusat dan bahwa dana tersebut akan dikelola secara terpusat. Pembeli kuota membayar pemerintah pusat, yang mendistribusikan uang ke daerah penjual.
Sejak 2020, perluasan program percontohan telah mendapat perhatian karena regulator berulang kali membahas tujuan menyiapkan mekanisme perdagangan kuota lahan yang berorientasi pasar. Pada April 2022, Dewan Negara mengeluarkan pedoman yang berjanji untuk meningkatkan sistem perdagangan kuota tanah dan membangun mekanisme perdagangan lintas wilayah.
Kekuatan pasar
Ada juga faktor-faktor yang menghambat partisipasi lokal, kata para ahli. Misalnya, beberapa provinsi dikenakan biaya yang lebih tinggi untuk membeli kuota dari provinsi lain di bawah mekanisme penetapan harga yang ditetapkan pada tahun 2018. Beberapa daerah ragu-ragu untuk terlibat dalam transfer lintas provinsi karena kesenjangan harga dan pembatasan rumit pada transaksi tersebut, kata Sun Dechao, seorang profesor di Universitas Jilin di Changchun.
Kemerosotan pasar properti dan perlambatan ekonomi juga meredam antusiasme untuk transfer kuota lahan lintas provinsi karena lebih banyak provinsi berusaha untuk memobilisasi sumber daya lahan dengan lebih baik dalam yurisdiksi mereka, kata Kong dari China Agricultural University.
Beberapa ahli juga mengatakan mekanisme pengalihan kuota lahan mungkin gagal memenuhi harapan pada perlindungan lahan pertanian karena kurangnya persyaratan rinci. Ini juga meninggalkan semua tanggung jawab perlindungan ke daerah miskin yang menjual kuota. Karena tujuannya adalah untuk melindungi ketahanan pangan untuk kepentingan semua orang, perlindungan lahan pertanian tidak boleh hanya diambil oleh daerah yang menjual kuota, kata seorang ahli.
Kebijakan ini juga dapat mendorong daerah maju untuk lebih ceroboh dalam pengembangan lahan karena mereka dapat dengan mudah membeli kuota, kata Gu Longyou, penasihat senior Kementerian Sumber Daya Alam.
Pada Desember 2021, beberapa kementerian pemerintah pusat mengeluarkan seperangkat pedoman pengalihan kuota lahan lintas provinsi. Perubahan besar adalah mengurangi peran pemerintah pusat. Sejak 2020, pemerintah pusat telah mengalihkan fokus transfer kuota lahan ke sistem pasar dan berjanji untuk membangun mekanisme perdagangan.
Sistem perdagangan yang berorientasi pasar bisa lebih mencerminkan nilai tanah, kata para ahli. Kunci untuk revisi kebijakan di masa depan adalah mengurangi intervensi dan membangun peran kekuatan pasar dalam memfasilitasi transaksi nasional, kata Tang Wei, seorang profesor hukum di Universitas Pertanian Sichuan di kota Ya’an.
Pengaturan kebijakan jangka panjang yang memungkinkan kuota penggunaan lahan untuk berdagang secara bebas akan meningkatkan keadilan transaksi semacam itu, kata Wu Shunchen, seorang analis di Akademi Ilmu Sosial China.
Kerangka hukum harus dibangun untuk mendukung pengembangan yang sehat dari sistem perdagangan kuota tanah, kata Tang. Upaya harus dilakukan untuk mengklarifikasi atribusi hukum hak pengembangan lahan, untuk membangun platform perdagangan yang diatur dengan baik dan mengatur mekanisme pengawasan untuk menempatkan transaksi di bawah pengawasan yang tepat, kata Tang.
Kisah ini awalnya diterbitkan oleh Caixin Global.